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    我國水環境保護事權劃分的框架性分析

    作者:admin來源:本網 日期:2017/11/16 13:47:06 人氣: 標簽:

      劉軍民,綜合財政研究室副主任,副研究員,博士,主要研究方向為財稅體制與政策、醫療衛生體制改革、環境經濟政策、住房制度改革與住房保障、科技財稅政策與創新型國家建設等。

      〔基金項目〕本報告為“十一五”國家科技重大專項水體污染控制與治理第六主題下水環境保護投融資政策與示范研究課題(課題組組長蘇明,項目編號2008ZX07633-01)的階段性成果。

      水環境保護和水污染防治具有典型的外部性和外溢性特征,影響范圍往往是跨流域、跨區域。水環境涉及到眾多的利益相關者,合理劃分各類主體在水環境保護和污染防治領域的事權和職責是一項復雜的系統工程,也是重大的制度創新,不僅需要理論和技術上的探索,更需要在實際工作中根據具體情況進行適應性制度創新,不斷改進和調整。在水環境保護事權得以科學、清晰界定的基礎上,才可能建立健全科學合理的、與之相匹配的資金機制,也才能建立起合理有效的投融資機制。

      一、我國水環境事權劃分和管理體制基本情況及問題水環境事權劃分必然首先要以法律制度為基礎。在法律體系方面,我國已經頒布并實施了水法、環境保護法、水污染防治法、水土保持法、海洋環境保護法、環境影響評價法、城鄉規劃法、固體廢物污染環境防治法、森林法、與處置跨省界水污染糾紛的意見、國家環境保護部關于加強環境應急管理工作的意見等多項行政規章和制度。這些法律法規針對水環境保護相關事項、水污染防治措施和責任主體,進行了基本的界定和規范。

      總體來看,我國現行的水環境保護事權劃分體制呈現以下幾個特點:一是在市場主體的水環境保護責任界定上,遵行“誰污染、誰負責”、“污染者付費”原則。要求水污染物產生者采取措施處理和降低水污染,如要求建設項目必須實現“三同時”要求企業進行技術改造,減少廢水和污染物排放,淘汰嚴重污染水環境的落后工藝和設備;要求排污者按照規定繳納排污費。

      二是在政府間水環境保護事權劃分上,基本上是執行著“統一領導、分級負責”的管理體制,即由縣級以上地方政府分級對其行政轄區內的水環境事權承擔責任,具體包括地方水環境標準制定、水污染防治規劃的編制和實施、水環境監督執法、水環境基礎設施建設和運營、水源地保護等等。中央政府主要對全國性、外溢性較強事項負責,如國家水質標準、重點(跨省界)流域的水污染防治規劃的確定,并基于水環境保護基本公共服務能力均衡化的原則對特定地區進行轉移支付。同時,在跨行政區域、流域性水環境保護上,建立流域管理體制和協調機制。

      三是在政府部門間的水環境保護職責分工上,呈現著“多龍治水”的格局。早在1988年的水法第九條就規定:“國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度”。政府有關部門按照職責分工,負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。水行政的主管部門主要是國家及地方各級環境保護部門和水利部門,在法律規定的各自的范圍內分別對水環境和水資源進行管理,此外還有國土資源、衛生、建設、農業、漁業等多個部門涉及到水環境行政管理。具體來說,城建部門對部分城市地下水、城市排水、城市污水集中處理設施建設的管理和指導,環境保護部門對城市污水排放行為和排放標準、水污染防治的管理,國土資源管理部門對地下水、礦泉水的開發和經營權的管理,另外還存在如濕地保護、生態保護、航道管理、農業開發等大量的直接或間接對水資源開發利用和管理產生影響的管理職能。同時,國家還實行行政區劃管理與按流域管理相結合的制度,除了地方各級政府的水利部門與環境部門對水進行管理之外,水利部在全國設立了七個流域管理機構:長江、黃河、珠江、海河、淮河、松遼水利委員會及太湖流域管理局,在這七個流域管理機構之下設置了由水利部和環境保護部雙重管理的流域水資源保護局。

      在實際工作中,水環境保護和污染防治的事權劃分非常復雜,如何劃分存在較大的理論、經濟、技術、行政管理和法律上的困難。盡管我國水法和水污染防治法等法律法規及相關配套的制度對水環境事權的界定有了總體上、原則性的規范,但總體來看,這些法律的對相關責任的界定還較為籠統、寬泛,缺乏明細化的規定和具體的實施條例或細則。

      從實踐來看,當前水環境保護事權劃分及履行中存在如下主要問題:水污染防治法體系不完善,相關法律之間協調不足。現行水污染防治法在一些問題上還存在規范上的空白。比如水污染防治法律制度無論在立法基礎、適用對象,還是實施條件和方式,都是以針對城市居民和企業的需要為核心的,較少規定專門適應于農村和鄉鎮建設、農村集體經濟組織和鄉鎮企業所帶來的水環境問題。對農村生活污水和禽畜養殖污水等問題上缺乏相應的規定和管理制度,對有關農村水污染的法律責任也未作規定。這種情況致使農村面源污染現象日趨嚴重卻沒有有效治理的執法依據來遏制。同時,這些法律法規關于水環境保護和污染防治的規定還都較為籠統,或者即使有了一些總體上的規范,但實際執行情況總不夠理想,并且法律之間銜接不足。

      水環境成本體現不充分,企業守法成本高、違法成本低。在我國體制轉軌過程中,由于資源價格和稅費機制還不完善、不健全,經濟活動中水環境的成本未完全顯性化,體現不到位、不充分,相關主體權責機制尚不十分明確,導致水環境事權劃分存在著模糊性。“環境有價”、“誰污染、誰付費”的理念和制度尚不能得到深人、有效貫徹落實(如排污費征收率低、征收標準難以提高到合理成本),使得污染的負外溢性問題普遍。此外,水污染防治法實施中“守法成本高,違法成本低”問題突出,通過收繳現行標準的排污費或罰款,不足以遏制環境違法行為。許多企業寧愿繳納排污費,也不去投資建處理設施,甚至有的企業建有處理設施也不運行。

      地方政府缺乏水環境保護和污染防治的自主激勵。政府間水環境保護事權原則上實行統一領導、分級負責。中央政府通過多種手段引導和促進地方加強水環境保護,但是責任邊界不明;地方原則上應承擔屬地水資源和水環境保護責任,但在追求經濟發展中,環保目標偏失,缺乏環保事權承擔的激勵約束機制。特別是在跨行政區域、流域性水污染防治職責劃分上,更是缺乏制度性的約束。近年來,我國雖然越來越重視水環境保護和水污染防治工作,但在不少地方,一些地方依然存在“重經濟,輕環境;先發展,后治理”的觀念,只顧眼前利益,不顧長遠利益,水污染防治法難以得到全面正確地貫徹執行。

      政府部門間職責交錯,行政分割,缺乏有效協調。我國對水實行資源與環境分部門管理體制。在水行政領域,表現為水資源與水環境分別由水利行政部門和環境保護部門管理,其他部分在各自的領域內協同管理。這種行政分割管理不適應水作為一個整體生態系統的內在要求,水資源的生態價值和經濟價值不能有效兼顧,導致水環境質量下降,水資源枯竭。從實際執行來看,已出現功能重疊、重復設置、協調不足、部門利益沖突的問題,如環境保護部門與水利部門在水環境管理職責上(如水污染斷面監測)存在一些交叉、“打架”的問題,其對污染狀況的發布、標準等也存在差異,導致水環境保護和污染防治工作協調性差,管理有效性不足。

      流域水環境綜合管理困難重重。首先,流域管理體制與區域管理體制不能形成有機結合。水法第二十條規定,國家對水資源管理實行“流域管理與行政區域管理相結合”的管理體制。雖然水污染防治法強調了水污染防治中流域管理的重要性,但實踐中水污染防治主要是“以地方行政區域管理為中心”的分割管理。例如,主要污染物減排的約束性指標是按省區分解的,并未分解到各流域。這種避開流域的污染指標分解方法無法有效地將水污染減排與流域環境質量的改善建立聯系,容易造成各行政區污染責任不清,相互推倭責任,導致越界水污染問題。同時,水質監控的間接性可能無法有效控制排污行為,最終也將導致流域管理的失效。其次,在流域管理上,水資源和水環境的雙重管理體制運行不暢,流域管理機構缺乏進行流域管理的權威。我國七大流域管理機構均設置了水資源保護局,名義上接受水利部和環境保護部的雙重領導,但事實上是水利部派出機構,這制約了流域機構在水污染防治方面的作用。淮河十幾年的治污實踐表明,環保和水利兩部門共同牽頭的領導小組有名無實,成為“十年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一。要想在區域事權現狀不做根本性調整的基礎上,建立一個能充分調節區域利益的具有國家級權威的流域管理機構,顯然并不現實。

      二、市場經濟體制下不同主體間的水環境保護事權劃分水環境事權紛繁復雜,但可以從不同角度和層面來進行分類,例如從功能角度劃分,可分為源頭節水、水生態保護、水污染治理類事權;從性質的角度來劃分,包括能力建設類(管理、監察、監督、執法等能力)事權、環境工程設施建設和運營事權、落后產能淘汰事權、減排技術研發和推廣事權、環境責任兜底事權等;從事權的承擔方式來看,又可劃分為出資(籌資、投資)責任、建造并組織實施、服務提供責任、運行和管理責任以及監督(監察)考核責任等;從支出預算管理和財務的角度,又可分為基本支出、具體項目支出。

      因此,改進環境事權劃分的一個重要內容是要盡可能將各種事權明細化,形成分類、分項的事權劃分框架,在此基礎上,才有可能形成相關主體分類、分級的環境事權承擔機制和責任機制。

      (一)不同主體水環境事權的基本劃分在計劃經濟體制下,企業是國家或政府的附屬物。因此,相應的水環境保護責任及其投資,從本質上說都是由國家或政府承擔的,無所謂各主體環境投融資事權劃分。但隨著市場經濟體制的逐步建立,政府、企業和社會、公眾等多元化利益主體形成,需要在遵循一定投融資原則的基礎上重新劃分原先為政府獨立承擔的水環境保護事權。

      政府是水環境保護技術手段、法律手段、行政手段、宣傳教育手段和經濟手段的主要參與者。政府應按照社會公共物品效益最大化原則,首先行使規制、管理和監督職能,建立合理的市場競爭和約束機制,使企業把污染危害及影響轉嫁給消費者的可能影響減至最小。在市場經濟體制下,政府的一個重要職責就是對建立市場經濟進行規制和監督。

      如統籌制定水環境法律法規、編制國家中長期水環境保護規劃和重大區域和流域環境保護規劃,進行污染治理和生態變化監督管理,組織開展水環境科學研究、水環境標準制定、水環境監測評價、水環境信息發布以及水環境保護宣傳教育等。政府還應當承擔一些公益性很強的水環境保護和污染防治基礎設施建設、跨地區的污染綜合治理,同時履行國際環境公約和協定。對那些營利性、以市場為導向的環境保護產品或技術,其開發和經營事權應全部留歸企業;對那些不能直接盈利而又具有治理環境優勢的環保投資的企業或個人,政府應制定合理的政策和規則,使投資者向污染者和使用者收費,幫助其實現投資收益。

      企業的水環境保護事權。

      在市場經濟中,企業是生產經營活動的主體,也是水環境污染物的主要產生者。根據“誰污染、誰內的投資經營風險,不能把水環境污染成本和損害轉嫁給社會公眾,按照污染者付費原則,將環境污染的成本充分地內部化。具體的措施包括,對生產活動中產生的污染物進行處置治理,加大技改投資減少乃至避免污染物產生,推進清潔生產,以及通過繳納稅費、賠償金等補償環境損失。為了降低削減污染的全社會成本,企業可通過企業內部處理、委托專業化公司處理、排污權交易、交納排污費等不同方式實現環境污染外部成本內部化。

      社會公眾的水環境保護責任。

      在市場經濟中,社會公眾既是水環境污染的產生者,往往又是水環境污染的受害者。作為前者,公眾應當首先按照污染者付費原則,交納環境污染費用,要按照使用者付費原則,在可操作實施的情況下有償使用或購買環境公共用品或設施服務,如居民支付生活污水處理費和垃圾處理費,這樣可以促使其自覺遵守環境法規以減少污染行為。作為環境污染的受害者,公眾還應從自身利益出發,積極參與對環境污染者的監督,成為監督企業遵守環境法規的重要力量,以克服市場環境資源信息的稀缺性,防止或減少環境權益損害等社會問題產生。

      如表1所示,根據水環境外溢性、污染者付費、表1政府、企業和社會公眾的水環境保護事權劃分主體事權劃分遵循的原則主要事權政府環境公共物品效用M大化原制定法律法覘、編制水環境規劃:環堍保護監管理;組織科學研究。標準制定、環境監測、信息發布以及宣傳教療;閥行國際環境公約;生態環境保護和建設;承擔大環境礎設施建設。跨地區的水污染綜合治理工程;城鎮生活污水處理;支持環境無害工藝、科技及設備的研究。開發與推廣,特別是負責環保共性技術。基礎技術的研發等。

      企業污染者付費原則。投資荇受益K:則嚴格執行“三同時"制度治理企業水環境污染。實現濃度和總t達標排放;繳納排污費和超標排污費;淘汰嚴t污染水環境的生產工藝和設條,大力開展清潔生產。循環用水;進行水環境無害工藝、科技及設備的研究、開發與推廣;生產環境達標產品;環境保護技術設備和產品的研發。環境保護咨詢服務芩;針對生產過程制定有關水污染事故的應急方案等。

      社會公眾污染者付費原則、使用者付費原則受益付費原則繳納排污費用、污水處理費;有償使用或購買環境公共用品或設施服務:消費水環境達標產品;監督企業污染行為等使用者付費等多項原則,可簡要列舉我國政府、企業、社會、公眾等多元主體環境事權的配置項目。當然這些事權的列舉還不可能窮盡到所有的環境保護事項,但目的在于反映出基本的邏輯路線,其他相關更細的環境事務可依此邏輯在相關責任主體之間探索合理劃分和科學配置的機制。

      (二)分類別的水環境事權劃分就具體項目來說,水環境保護系統可分解為水環境質量標準和水污染物排放標準的制訂、監測與執法;水污染防治規劃的編制、實施;工業水污染處理;城鎮生活污水處理;農業面源污染;水土保持、水源生態涵養;小流域綜合治理;城鄉河道的清淤疏浚、漂浮物打撈;地下水污染防治;水污染防治技術的研發、推廣;水污染突發事件的應對;歷史遺留水環境污染治理的事權;節水、清潔生成、水循環利用;水功能區保護、水生態建設、自然保護區管護等十三大項,每個具體項目成本效益匹配和外溢性不同,其實施的技術經濟手段也不同,因此,權益責任即事權的劃分也不一樣。

      依據“污染者付費”、“受益者分擔”、成本效率、外溢性范圍等事權劃分的基本原則,可簡要將上述事權項目的責任承擔機制(這里主要指籌資、支出責任,具體組織管理實施可根據項目特點采取市場化、公私合作等靈活、多樣化的形式)歸納為如下表2所示。

      三、水環境保護政府事權劃分框架(一)科學劃分政府層級間水環境保護和污染治理事權在政府范疇內,為了使水環境保護得到確實落實,還應進一步細分、明確各級政府間的水環境事表2水環境保護具體事權項目和責任主體、承擔機制ft體事項R教任主體及承m機制水環境質俄標準、水污染物排放標準的制汀、監測句執法中央政府制定全國標準,垂AW押w級政府可制定(嚴于閨家的)地方水環境質試際準、地方水污染物排放標準水污染防治規劃的編制/A:施務院會同省級政府編制要江河。湖泊的流域水污染防治規劃宵級政府(環保部門會同水利主符部門)編制跨縣江河、湖泊的流域水污染防治規劃縣級以上地方政府根據依法批準的江河、湖泊的流域水污染防治規w,m織制定并實沲本行政區域的水污染防治w劃工仆水污染處理工業企k.政府引導城生活污水處理地方政府組織實施。居民通過付費方式承任農而源污染和農忖水環境保護農業生產者。畜禽梓戶,地方政府水i:保持。水源生態涵療地方政府小流域綜合治理地方政府城鄉河逍的清淤疏浚、物打撈地方政府地下水污染防治地方政府水污染防治技術的研發。推廣各級政府引導,市場參與政府負貨基礎性、關鍵性、共性水污染防治技術的研發。推廣和應用水污染突發1M1的W對。水環境污染負忡應急管理實行國家統一領導,綜合協調。分類管理。分級負責。W地竹押為主的戍急管琿體制。地"政府為主,宵級和中央共同負費水功能區保護、水生態建設。自然保護區管護地方政府。杏級和中央共同負責中央和級政府通過W政轉移交付支持地方水丨5保護、水生態建設芩歷史遺留水污染治理的權,任主體不明或滅失的水污染治理權按行政隸W及財稅h繳關系確定責任主體建立超級基金,實現共同負擔節水、清潔生成,水循環利用居民。社會,企業。政府(通過補貼,獎勵、稅收(t惠等)進行引導權劃分及其投資范圍和責任。可以說,政府間水環境事權劃分是水環境管理體制中的一個核心問題,也是難點所在。特別是在我國單一制行政管理體制與分稅制預算管理體制下,絕大多數的水環境保護事權項目呈現出一種共同負擔性特征(事權共擔是我國改革、發展背景下的一種特有的事權履行方式,有較強的動員能力,可以集中力量辦大事,在較短時期內解決改革發展中的突出問題和矛盾),即“統一領導、分級負責”,要求各方齊抓共管,但如何區分之間的責任邊界、負擔比例,需要根據不同地區財力配置狀況,還需要結合具體項目效益的經濟技術測算來支撐。

      在堅持政府間分級負責、財權與事權相匹配、效率和激勵約束相容、體現統一性和穩定性以及按地區分類設計等原則基礎上,可對多級政府間水環境保護事權劃分做一框架性的描述(表3)。

      表3多級政府間水環境保護事權劃分框架權主體濁立承擔的事權中央與地方混合性(共擔性〉事權中央政府全B忭水資源水環境保護規劃水環境標準制定水壞境監測執法跨昝界、敢點流域的水污染防治水污染防治基礎件、關鍵性、共性技術的研發、推廣和應用環境污染件最后責任人全國性水生態功能區建設督導、引導中央企業淘汰嚴污染水環境的生產工藝和設條協調W家層面的環境國際W約(跨宵界)點流域管理機構用施應實廣推監與和成置制批集處編限合與的和綜調劃術協規測評技的護ll;i境治紛保販讕斷水染染環質域污污水水流水水域域施域域流流實流流宵級政府宵級水環境保護規劃制定及實施制定咨域內水環境標準和污染排放標準萏域內水環境監測、執法咨域內流域水環境綜合治理引導省級企業消潔生產、技術改造地市廷各級政府地方水環境保護規劃制定及實施轄區內水環境監測、執法轄K內城鎮生活污水處理轄區內農業面源污染防治轄區內水t保持,水土涵養轄K內水環境監測胬導地方企業淘汰嚴重污染水環境的生產工藝和設備,引導地方企業清潔生產、技術改造①水環境簞礎設施:中央對欠發達地區根據其財力狀況環境蓽礎設施給f一定比例的補助;地方應負責其運營,管護。

      ②水環境監測和執法能力:中央可從水環境基本公共服務能力均等化和填平補齊的角度對K些地區的水環境監測執法能力進行支持。

      ③跨K域,流域性水環境保護和污染綜合治理:中央監籽。各流域區對省內斷丨fi水質達標負責:④歷史遺留水環境污染治理:報據原主體隸關系或W稅上繳關系確定責任⑤水環境突發應急事件:地方負責立應急偵案。發生時啟動實施。中央承擔兜底責任。

      ⑥跨行政區域水源地保護,水生態功能區違設:通過生態補償。

      受益地區和水躲區分擔。中央引導支持⑦跨界水污染糾紛處理:由地方協商解決,不能協商的。由上一級政府協調(二)完善政府部門間水環境保護職責分工與協調如前所述,長期以來我國基本延續著“多龍治水”的體制格局,但在水資源和環境政策決策上尚缺乏有效的高層次會商、協調機制,使得源頭水污染防治履步維艱,出現經濟發展過程中水環境質量下降的后果。針對這一現實,關鍵是要做好頂層設計、統籌協調,即要建立起協調配合、功能銜接、相互制衡、運轉有序的政府部門間水環境事權分配體制與機制。在這之中,環境保護部應擔當環境宏觀政策的牽頭和歸口管理職能,中央應賦予其充分的規劃和部門協調職責,增強環境評價和環境審批的權威性。具體的部門權責分工設計可見表4所示。

      表4各部門在水污染防治和水資源管理方面的職責分配部門水污染防治水資源懺理環保部門統一擬訂有關水污染防治規劃。政策。法規。規莰和標準。并統一監執行;統一負責水環境質M監測以及相關的監測位總發癤等;確定水環境矜軟:排污收贄征收竹琿;參與制定污水處理收費政策;進行環境影響評價和環境審批弓水資源保護相關政策的制定;參與水資源保護規劃編M;哳水利程的環境影響if價報告書水利部C提出水域限制排污的意見;實施水資源優化調配。調節水環境容與節水、廢水資源戌環利用。已降低水環境污染。

      統一符押水資源。擬定水資源保護規M.監測江河湖泊水進。水質;發布國家水資源公報。紺織實施取水許可織和管理e要水利工程;節水政策。編制節約丨丨1水規削。制定有關標準。組織、指導和監胬蘆約用水工作逮設部f域市污水處理廠規劃。it設和運營管理;對工業污水進人城市污水管網進行監訝理飲用水符理;城供水。城市節水竹理;城市水務竹理農業部門農業面源污染控制(控制農藥。化吧的沲用>:規模化畜翁榨糞伸的環境無害化處押農業水源地保護。農k取水管if.農業用水和農業節水灌溉。

      涓土資脒部門海洋水環境保護地下水資源懺理;礦ft水資源汗發與符押林業部門水生態環境的保護;水環境功能K的竹理,缽業水源涵痄林地保護交通部門水運環境管理;航道水運污染控制。

      經貿(r信)部門水污染防治的產業扶持政策;與水污染相關的潔生產政策法規制定及其監胬實施T.業用水取水W理,I:業用水定額標準制定,工管珂參與擬定水資源收費標準以及水價政策w政部門參與排污收費政策和資金管理;與污水處理收費政策制定。

      參1水價政策。水資擬稅費政WW椎胙體用水補儻發改部門m據水壞境影響評價制記投資政策,產業政策,地K政策等;水環堍堪礎設施違設和投資竹理;制定排污收費際準;制定污水處理廠收費钚準組織制定,剁鋃水價政策;水利、水資源基礎設沲逮設衛生部門飲用水fur女全如準的制定和監餼;水環堍(水微生物)影響ft!估(三)強化管理集成,建立高效統一的水環境保護管理體制如前所述,目前水環境、水資源管理體制方面存在著行政分割、分而治之的弊端,割裂了水體統一性的自然屬性,影響了水環境和水資源保護綜合成效。為此建議強化管理集成,建立高效統一的水環境保護管理體制。具體建議:以環境保護部門作為水環境與水資源綜合管理的主管部門。當今世界,對水資源和水環境實行統一管理已經是一種普遍的趨勢,法國水管理中起主要作用的政府部門是環境部,內設水利司,負責監督執行水法規、水政策;分析、監測水污染情況,制定與水有關的國家標準等。在英國,環境、運輸和區域部全面負責制定總的水政策以及涉及有關水的法律等宏觀管理方面的事務,保護和改善水資源,最終裁定有關水事矛盾,監督取水許可證制度的實施及執行情況等。荷蘭水務局擔負三方面的主要職能:水量,包括地下水管理;水質,包括水污染控制;水調節,包括沙丘、堤壩、河道、水壩和水閘。韓國環境部下設流域環境辦公室、水質管理局,對水按流域進行管理。這些國家的重要經驗就是將開發利用水資源、保護水體不受污染置于一個部門的統一管理之下,這樣做的好處是可以節約行政成本、提高行政效率,避免雙重管理帶來的弊端。

      我國目前的行政體制改革方向是探索實行職能有機統一的大部門體制,環境保護部的職能與原國家環保總局相比應得到進一步的增加。水行政管理中遇到的很多問題都是系統性、整體性的,比如濕地保護、水體的富營養化這些問題涵蓋了傳統的環境、資源、生態問題,都是比較復雜的,不可能僅靠對水污染進行治理得到解決。建議在中央一級,將環境保護部污染控制司水環境管理處、飲用水源保護處、重點流域環境保護處及水利部水資源管理司合并為環境保護部水務司或者由環境保護部代管的國家水務局,對內陸地區的地表水與地下水實施統一管理。在地方,將各級人民政府的水行政主管部門的水資源管理機構、建設部門的城市污水處理機構,劃歸給環境保護主管部門。

      建立完善統管部門與分管部門之間的協調機制。將分管部門的職能最大限度地收歸環境保護部門,將相對分散的管理模式改變為絕對集中管理模式可以使行政效率得到提高。但這種完全破除現有制度的做法難度較大,比較現實的做法是將現有的相對分散管理模式變為相對集中管理模式,建立一個水務方面的議事協調機構如水務委員會,由環境保護部門與分管部門參加,定期舉行聯席會議,聯席會議由環境保護部門主持召開,辦事機構設在環境保護部門之下,統一解決水務管理中的問題,并在水污染防治法和水法中以立法的方式對這個協調機構的職能地位予以規定。

      強化流域管理機構的職能。將現有的流域管理機構從事業單位升格為環境保護部的派出機構,作為代表國家對水資源行使所有權的主體,全面負責本流域的水資源分配、水資源開發利用、水環境管理工作。為加強流域管理機構的統一管理,應在相關法律中增加規定區域管理機構的水環境功能區劃、水資源保護規劃、水污染防治規劃不能同流域管理機構制訂的同類規劃抵觸。同時,要注意到我國幅員遼闊,各地水資源與水環境的自然狀況差別較大,存在的問題具有各自的特殊性,流域管理機構要注意協調各省、自治區、直轄市相關區域管理機構的工作,調動地方政府參與水的行政管理工作的積極性。對于跨省流域的水環境保護問題,要在中央政府的統籌協調下,建立相關省際間的聯動機制,構建跨流域、跨省域的水環境保護機制和網絡,實現水資源的和諧共管、共用、共贏。

      此外,環境事權的劃分不是一項孤立的任務,需要加強與水環境市場機制、環境稅費政策、環境生態補償、污染賠償政策的銜接、協調和綜合配套,才能順利推進,使相關責任得到落實,并最終取得水環境保護的綜合成效。一是健全政府水環境保護責任考核與問責制度;二是加快完善跨行政區斷面水質監測與考核制度;三是完善水環境保護的激勵約束機制,如嚴格水環境影響準人和退出機制、完善財稅獎懲機制和建立生態補償機制等;四是完善水環境保護的市場機制,包括完善水資源定價制度,將環境成本充分納人水價,以及加快建立排污權交易制度等。

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